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作者：郭文苑
2023年以来，江苏南通等地发布公告，多家城投企业宣布退出政府融资平台，引发市场关注。据机构统计，2022年有111家城投退出，截至2023年3月1日已有56家平台公司“退平台”。
往年城投退出情况
根据统计，2010年以来共有3366家城投涉及“退平台”公告，2011年为退出高峰。2011年“退平台”城投数量为1453家，2012年后，逐年回落至较低水平。2016年起“退平台”城投数量出现小幅上升并在2019年达到小高峰。2022年，“退平台”城投数量为111家，相比2021年的65家有所增多。
图：历年城投平台退出数量
（数据来源：财联社整理）
融资平台历年退出数量的变化，背后是“退平台”相关政策和认定标准的演变。2015年之前，城投“退平台”主要指向退出“银保监会的融资平台名单”。2015年以来，在“2014年新预算”、“国发43号文”等政策指引下，城投“退平台”更多指向“剥离地方政府举债融资职能”，考虑到财政部是2015年以来隐性债务甄别的主导者，因此2015年以来城投“退平台”或更多指向退出“财政部的融资平台名单”。安信固收进一步分析，发债主体涉及“退平台”较少，2019年以来占比在10%附近，2022年仅涉及13家发债主体，占“退平台”城投总数的11.7%。
（数据来源：财联社整理）
浙江和江苏涉及“退平台”城投数量最多，2010年以来分别有940家、439家，占全国的27.9%、13.0%。其中浙江“退平台”高峰为2019年，单年达到220家，江苏“退平台”高峰目前为2022年，当年达到71家。
（数据来源：财联社整理）
2023年城投公司仍在退出，江苏省退出最多
2023年以来，权威公告城投公司退出平台的信息量不减，多发生在江苏省。截至2023年3月，已有56家城投公司涉及“退平台”公告。公告显示，如皋嘉弘商贸有限公司、如皋市经开园区综合服务有限公司、如皋市新区基础设施投资有限公司、如皋西部创业园投资有限公司、如皋市融润贸易有限公司现转型为市场化运行主体，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。以上公司转型后依法开展市场化经营、自负盈亏，后续举借的债务，如皋市人民政府不承担任何偿债责任。其中不乏如皋市经开园区综合服务有限公司、如皋市新区基础设施投资有限公司、如皋市融润贸易有限公司等城投公司。
2023年1月3日，南通市人民政府网站也发布了4家公司退出政府融资平台的公告，具体为南通文化旅游产业发展集团有限公司、南通滨江投资有限公司、南通市东港排水有限公司、南通沪通铁路大桥控股有限公司。其中南通文化旅游产业发展集团有限公司成为今年城投退平台首例。据了解，这已经是南通第三次发布企业退出政府融资平台的公告了。
1月16日，海门区人民政府网站发布《关于南通万洲贸易有限公司等退出政府融资平台的公告》。南通万洲贸易有限公司等8家主题转型市场化运行，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能，企业的融资为企业自主行为。2月7日，苏州相城区人民政府发布《关于苏州市相城农业投资发展有限公司等企业市场化转型的公告》，提出区域内11家公司转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司。此次“退平台”的11家公司中有5家为发债主体子公司。未来这些公司将不具备地方政府举债融资职能，但仍投身于区域基建、城市运营、公益性资产管理等业务。
城投退出不影响自身债券定价
从地方政府角度来说，城投公司退出与地方隐性债务化解的方向是一致的。地方隐性债务多集中在政府融资平台，自2014年国发43号文出台，就要求剥离融资平台公司政府融资职能，到如今不断强调“遏制增量、化解存量”，城投公司退出也是积极响应监管要求。从城投公司来说，退出有利于推动城投市场化转型。随着城市基建进程放缓，城投公司的公益性业务缩减。为了城投公司可持续发展，目前迫切需要市场化转型，特别是经济发达地区的城投公司，发展市场化业务更能获取现金流并丰富自身业务结构。同时2021年银保监会15号文进一步收紧地方政府融资平台的融资渠道；在监管趋严的推动下，城投公司退出平台有利于拓宽融资渠道，用更市场化的方式去融资。从城投平台存量债券的收益率来看，宣布退出政府融资平台后，债券收益率变化不大。东北固收统计了几家有存量债的城投公司，公告退出平台后与市场收益率整体走势趋同。靖江市北辰城建由于受到了年底债灾的影响，收益率有一个明显的抬升。城投公司是否公告退出平台并不影响其收益率。
虽然城投“退平台”意味着城投平台从官方层面上宣布了与政府信用的全面“脱钩”，也就意味着传统意义上的城投“信仰”理论上将不复存在。但是市场对“退平台”的反应较为钝化，其存量债估值并未重定价，或与当前城投债依然保持“刚兑”有关，叠加“退平台”后的城投企业依然是地方国企，“永煤事件”的经验或意味着地方政府依然不会轻易允许“退平台”的城投企业债券“暴雷”。
城投公司为何“退平台”？
专家认为，城投退出政府融资平台的主要原因有以下几点：
首先是为了响应监管要求剥离政府融资职能，2014年起监管就开始切割城投公司和地方政府的债务关系，2017年中央政治局会议提出隐债的概念再次开启了新一轮的债务清理，厘清城投和政府的债务关系也成了各地区和城投企业的重点任务，因此退出政府融资平台也是各企业及地方政府所作出的顺应监管要求的决定。
是为了更好的去参与政府项目。2014年财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，其中明确规定为了确保PPP项目的竞争性，本级政府所属融资平台公司不得作为社会资本参与本级政府的PPP项目；随后，2015年国发办42号文中为融资平台指明了方向，“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。因此，发行公告退出政府融资平台能让这些城投不再受到政策制约，反而打开了与政府合作的新通道。
第三，为了进一步打开融资渠道。2015年证监会发布的《公司债券发行与交易管理办法》（证监会令【第113号】）曾规定发行人不包括地方政府融资平台公司，2021年的证监会令第180号修改为新发行的公司债不得新增政府债务；2021年的银保监会15号文也限制了银行对涉及隐债的平台新增流动资金贷款。城投平台退出地方政府融资平台的公告明确表述“不再承担政府举债融资职能”，在银行贷款、债券发行等方面都不再受到相关限制，拓宽了融资渠道。