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“经分析，满洲里市、兴安盟、通辽市收益优势明显，实际年化收益率较好；巴彦淖尔市、包头市、二连浩特市、赤峰市、鄂尔多斯市、锡林郭勒盟次之；呼和浩特市、乌兰察布市、乌海市、阿拉善盟、呼伦贝尔市较弱，实际年化收益率较弱，项目整体经营收不抵支。”内蒙古自治区近期公布的《内蒙古自治区政府专项债券收益情况的统计》（以下简称报告）表示。
该份报告由当地通过实地调研和座谈交流，对专项债券的资金使用与项目收益进行了系统分析而形成。据21世纪经济报道记者检索，这是首份由省级政府公布的关于专项债收益分析的报告。
近年来随着专项债的大规模发行，其投资撬动作用、项目收益情况备受关注。该份报告回应了相关问题，同时提出了下一步工作的建议。报告建议，探索以盟市为单位建立专项债券偿债备付金制度，将专项债券项目收益定期进行归集，打捆使用收益资金，保障偿债资金流动性。
图片来源：视觉中国
撬动5倍社会投资
专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年、2021年、2022年额度分别为3.75万亿、3.65万亿、3.65万亿。
报告披露，2017-2022年内蒙古累计发行专项债券1673.2亿元。从支持领域看，项目支持领域不断扩大，由2017-2018年主要支持土地储备、收费公路和棚户区改造3个领域到2019年的9个领域，并于2022年扩大到11个领域，基本覆盖自治区“五大任务”建设内容。
“专项债券作为落实积极财政政策的重要手段，在推动内蒙古自治区经济社会高质量发展中发挥着重要作用。”报告称。对比来看，内蒙古专项债投向领域和全国相同，但2017年-2022年内蒙古获得的专项债额度仅占全国总额度的1%，占比相对较低。
据记者了解，专项债额度和地方财政、经济实力正相关，和地方债务风险负相关，此外项目储备也是一个重要考量因素。内蒙古获得的专项债额度较低，一方面可能因为债务风险相对较高，另一方面可能因为项目储备不足或质量不高。
报告还披露，专项债券带动社会投资、撬动比例为1∶5，形成了“政府投资引导，社会资金跟投”的良好局面。专项债券发行平均利率（3.58%）低于社会融资成本（约4%），在存续期内可节约成本约796亿元，有效降低了各级政府融资成本。
这一撬动作用和其他区域大体一致。江苏省披露，2022年江苏新增地方政府专项债券1760亿元并带动有效投资超过1.1万亿元，意味着撬动社会资本比例为1∶5.3。
再如，浙江省曾披露，2022年3000多亿新增专项债券支持全省两千多个政府投资项目建设，撬动总投资超2.47万亿元。换言之，浙江专项债撬动社会资本的比例为1∶6.8。
部分项目和地区收益较差
专项债的要义在于项目收益与融资自求平衡。经过前几年的大规模发行后，一些专项债项目已完工，各方也高度关注项目收益情况，因为这关系到专项债的还本付息。
报告从项目类型和地区两方面分析了项目收益情况。报告称，农林水利、能源、社会事业领域项目整体收益实现情况相对较好。交通领域中，铁路项目收益情况最好，收费公路项目次之。长远看，该领域对区域经济和社会发展的促进及带动作用比较明显，项目收益也将逐步提高。煤炭设施储备项目收益情况最好，超预期实现收益，天然气管网和储气设施项目收益情况较弱。
报告称，其余领域如生态环保、保障性安居工程、市政和产业园区基础设施、仓储物流基础设施等实际收益与预期收益偏差较大，其中保障性安居工程领域中老旧小区改造项目收益较弱。
另据记者统计，截至目前内蒙古已发行了362亿中小银行专项债。报告称，目前该领域全部由各金融机构按时偿还本息，未出现欠息行为，后期需要重点关注偿还本金来源及是否按时足额归集。
记者了解到，专项债项目收益未及预期可能主要有两个原因：一是部分项目本身不具备收益，其自求平衡是地方政府部门及中介机构以“技术手段”处理的结果。二是建成后项目质量出现问题。
西部省份某地市财政局人士称，一些项目本身无收益或收益极小，不适合发行专项债券，例如市政道路，但是中介机构为获取业务不顾实际情况帮助地方“包装”项目。
据了解，在发行专项债的前期，需编制“一案两书”，即由专业机构编制《专项债券实施方案》，会计师事务所独立出具的《专项债权评估报告》和律师事务所独立出具的《专项债权法律意见书》。在“一案两书”中，需对项目收益做出预测，中介机构要对收益实现的合理性提出意见。
报告还分析称，从区域看，满洲里市、兴安盟、通辽市收益优势明显，实际年化收益率较好；巴彦淖尔市、包头市、二连浩特市、赤峰市、鄂尔多斯市、锡林郭勒盟次之；呼和浩特市、乌兰察布市、乌海市、阿拉善盟、呼伦贝尔市较弱，实际年化收益率较弱，项目整体经营收不抵支。
建议建立专项债券偿债备付金制度
基于以上收益情况，报告建议，以提高项目收益水平为导向，持续强化运营能力与管理水平，深入挖掘项目经营潜力，做好促进资产现金流稳定与资产增值保值工作，保障项目收益如期实现。
报告还建议，加强项目收益可行性审核，防范项目过度“包装”，建立分地区、分领域的资金分配机制，对于收益实现不好的地区和项目领域，可适当采取少支持或不支持的原则分配，对于收益实现好的地区和项目领域，适当予以倾斜。
报告还称，建议探索以盟市为单位建立专项债券偿债备付金制度，将专项债券项目收益定期进行归集，打捆使用收益资金，保障偿债资金流动性。
“政府偿债备付金制度”并非一个新提法，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发【2021】5号）即提出，地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。
记者采访了解到，之所以要建立专项债偿债备付金制度有两大原因：微观上看，前期一些专项债项目已投入运营，但项目收益未上缴财政，建立专项债偿债备付金制度有助于强化项目收益上缴力度，确保专项债的还本付息。同时，一些项目的收益难以覆盖融资，通过偿债备付金可以在不同项目之间进行调剂。
宏观上看，专项债经过多年扩张后，专项债余额已超过24万亿，但用于偿还专项债的政府性基金收入近年出现下降，由此导致专项债债务率被动放大、存在一定的偿债风险，建立偿债备付金制度可以有效完善偿债缓冲机制。从内蒙古来看，截至2022年末内蒙古专项债务余额2754.9亿元，而当年政府性基金收入（主要是卖地收入）为407.7亿元。
“随着规模不断扩大、投向不断拓宽，专项债项目收入构成更为复杂，主要靠政府性基金及专项收入平衡还本付息。加之项目主体多为国企，项目收益管理有待加强。设立专项债偿债备付金专户，可以更高效地利用资金，保障兑付需要。”东部省份某地市财政局人士称。
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