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21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道
中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心、北京市忠慧律师事务所近日联合发布《弘毅前行：专项债券的中国之路（2018-2022）》的报告（以下简称报告）。
报告认为，2015年—2022 年，中国地方政府通过专项债券筹集了超过16 万亿的经济建设资金，对稳定宏观经济、促进消费、扩大内需等起到了关键的支持作用。
对于当前专项债项目收益虚高等市场关注的问题，报告建议，专项债的收益测算要基于审慎原则保留安全边际。
投向7.5万个项目，助力稳经济
自2015年专项债券开始发行，每年发行量占地方政府债券发行总量的比重逐年提升，目前专项债券已经成为地方政府重要的融资渠道。从2015 年至2022 年全国各地方政府已发行债券数据来看，专项债券的发行量占地方政府债券当年总发行量的比例从25.41%已扩大到69.65%。
报告认为，地方政府专项债券是当前中国经济发展最高效的资金筹集模式。在疫情冲击、经济下行压力加大的挑战下，专项债券在我国稳经济的过程中起到了“主力军”作用。
报告对大量专项债项目数据梳理后指出，2018 年至2022 年已发行的专项债（不含再融资债、中小银行专项债）投向了75590个项目。
具体来看，2018 年地方政府专项债券大部分投向收费公路、土地储备和棚户区改造三大领域，当年投向收费公路、土地储备、棚户区改造和其他领域的专项债券额度比例分别达到6.02%、46.03%、25.73%和22.22%。2019年的投向延续了这一趋势。
2020年，国常会指出专项债券资金不得投资于土地储备领域和房地产相关领
域，使得土地储备和棚户区改造这两类专项债发行数量大幅减少，发行规模仅4389.41 亿元，约占当年发行总额度的12.1%。当年发行项目主要投资于市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业、保障性安居工程、生态环保、农林水利、国家重大战略项目、能源、城乡冷链物流基础设施等基础设施建设领域。2021年和2022年的投向整体延续了2020年的趋势。
“专项债资金所投领域从土地储备、棚户区改造转向基建项目。”报告称，“近年来在我国经济下行压力较大的情况下，专项债券已成为稳住经济增长的重要手段之一，正在不断助力地方政府进行重点基础设施建设，促进形成更多实物工作量。”
据报告统计，从项目投向来看，2018年至2022年已发行的地方政府专项债券项目大量投向市政和产业园区基础设施、社会事业领域，所投项目数量分别为20164 个和19944 个，占总项目数量的比例为51.84%；按发行规模看，主要投向市政和产业园区基础设施领域，所投额度为39545 亿元，占总规模的比例为27.33%。
尽快完善专项债项目资产管理相关制度
报告也指出了当前专项债面临的一些问题，并提出了改革建议。
一是项目建设投资需求粗放限制了专项债券资金使用效率。报告表示，当前大部分专项债项目的债券资金需求依据为可研估算总投资，但这是项目初步的投资估算，距离项目最终的资金需求有较大的误差。以项目可研投资估算作为专项债券项目资金需求将严重影响专项债项目资金的使用效率。
报告建议，项目总投资是一个随着项目前期规划、设计概算实施逐步精准的过程。专项债项目资金需求产生于项目具体实施之前，采用设计概算作为债券发行资金需求更为合理，这就需要专项债项目的成熟度进一步提升标准。
二是项目收益测算缺乏基准导致融资与收益自求平衡失真。报告指出，实务中专项债券收益测算基准缺失具体体现在如下方面：不按照政府定价类项目或有正在执行的标准测算收益；参照类标准，未提供调研数据，或调研数据不具有参考性；政府补贴类收入，未提供相关依据；成本测算无依据、无分析过程等。
“由于项目测算定价随意，实施方案中测算定价高于实际，导致在实际运营的过程中无法实现预期收益，债券按期还本付息不能保障。”报告称。
报告建议，收益测算是当前控制地方政府专项债券还本付息风险的核心问题。基于已经发行的项目收益测算分析总结，地方政府专项债项目收益测算定价基准应当遵循和满足两大测算基准：一是按照政府定价类及市场调节分类进行收益测算；二是专项债券的收益测算要基于审慎原则保留安全边际。
“项目收益测算是对预期收益的合理性预估，由于未来充满不确定性，为增强发行主体的风险意识，需保留一定的安全边际，以应对难以预测的风险。在收益测算中必须保持谨慎，对收入的测算应尽量保守，对成本费用的测算则要全面，保障项目收益测算的合法性和合规性。”报告称。
三是项目资产权属不清问题给专项债券项目资产安全带来隐患。报告指出，在国有资产产权界定和纠纷处理的问题中，遵循的是“谁投资、谁拥有产权”的原则。专项债券属于政府投资是可以确定的，但是按照固定资产投资项目的立项要求，很多项目都是平台公司或实施机构作为项目立项主体，资产权属形式上很多也是归属于项目单位，造成专项债项目形成的资产存在权属上的不确定性。
对此，报告建议，应尽快完善专项债项目资产管理相关制度，明确资产权属，纳入政府资产管理体系，进行信息披露，以确保资产安全并满足投资人保护的要求。
对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授毛捷在报告发布会上表示，当前专项债资产管理制度尚不健全，有关专项债的数据披露粗糙，存在着较为明显的专项债收益测算失真问题，需要靠制度来规范。
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