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21世纪经济报道记者 陈植 上海报道
3月7日，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长肖捷关于国务院机构改革方案的说明。
根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构，证监会也调整为国务院直属机构。此外，统筹推进央行分支机构改革，不再保留央行县（市）支行；国家发改委的企业债券发行审核功能划入证监会；深化地方金融监管体制改革；金融监管部门工作人员纳入国家公务员统一规范管理。
在业内人士看来，这标志着中国向构建现代金融监管体系迈出关键步骤。
具体而言，现代金融监管体系涵盖六大方面，一是强化宏观审慎管理，防范和化解系统性风险，避免全局性金融危机；二是增强微观审慎监管，持续完善资本标准、政府监管、市场约束“三大支柱”监管体系；三是保护金融消费者权益；四是打击金融犯罪，尤其是隐蔽性强、危害性大、专业性复杂的新型金融犯罪活动，五是维护市场稳定，尤其是认真识别金融创新的潜在风险；六是妥善处理问题机构。
记者获悉，此次金融监管机构改革，将推动金融监管部门形成更高效的监管协同效应，一方面妥善填补金融混业经营与分业监管之间的监管空白，另一方面集合各个金融监管部门职能，更高效地处理行为监管、主体监管、功能监管与审慎监管之间的关系。
招联金融首席研究员董希淼指出，中国分业监管体系与金融业综合经营趋势已不相适应，金融监管部门之间也存在沟通不畅、协调不够等状况。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的趋势下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。此次成立的国家金融监督管理总局将统一负责除证券业之外的金融监管，有助于减少监管空白和监管交叉，落实好行为监管和功能监管。
植信投资首席经济学家兼研究院院长连平认为，由国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管工作，还能有效避免中央和地方、多个部门之间多重监管或监管缺失问题，令监管范围覆盖整个金融领域，且分工更加合理，将大大提高金融监管效率。
值得注意的是，按照此次改革方案，人民银行作为现代中央银行的功能将得到进一步强化，即剥离金融控股公司监管和金融消费者权益保护等现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。
清华大学五道口金融学院副院长田轩表示，在现代中央银行制度下，未来中国央行将更聚焦管好货币“总闸门”、提供高质量金融基础设施服务、防控系统性金融风险、管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。
国内金融监管体系“变迁”历程
过去30多年，随着国内金融市场蓬勃发展，金融监管体系变革也在“与时俱进”。
为了规范国内金融体系发展，中国分别于1992年成立了证监会，1998年成立了保监会，2003年剥离央行监管职能成立银监会，确立了“一行三会”的分业监管框架。同时，在上世纪90年代，证券法、保险法、银行法等法律法规也相继面世，为中国金融监管体制奠定了基础。
当时，中国央行将金融机构监管权剥离，开始聚焦货币政策、支付清算、外汇管理、征信和反洗钱等基本制度和金融基础设施建设，银监会、保监会与证监会则分工明确，负责银行、保险公司、券商基金等各类金融机构的业务合规与运营能力监管。
一位私募基金宏观经济学家告诉记者，当时分业监管体系较好地保障国内金融市场稳定，也驱动各类金融机构聚焦主业发展与内部风险管理，形成良好的业务拓展态势。
“事实上，在2008年次贷危机爆发前，很多国家都延续着分业监管思路，认为这是确保金融机构稳健经营的有效监管方式。”他指出。但是，次贷危机的爆发，反而凸显分业监管架构所存在的某些监管空白。具体而言，欧美众多大型投资银行利用分业监管的某些监管空白（侧重机构的整体经营能力与业务稳定，而忽视具体金融产品创新的潜在风险），将众多高风险的次级房地产抵押资产证券化包装成“高信用评级产品”兜售，最终由于美联储大幅加息导致美国房地产泡沫破裂，触发震惊全球的金融危机。
这令全球金融监管部门开始审视分业监管架构的监管空白，一是在金融机构混业经营日益普及的情况下，分业监管明显“滞后”，尤其是无法及时洞察跨业务金融合作的潜在风险；二是对金融机构通过复杂产品设计“美化”产品信用评级，误导投资者投资的行为缺乏必要的监管，这背后是行为监管、功能监管的缺失；三是当金融市场遭遇系统性风险时，金融监管部门缺乏《金融稳定法》等法规章程，迅速协同其他政府部门共同合作稳定金融市场。
值得注意的是，在2008年次贷危机爆发后，美国金融监管部门率先采取措施出台了沃尔克规则，包括限制大幅限制华尔街投行的自营交易与衍生品投资规模，要求华尔街大型金融机构务必确定“生前遗嘱”与“自救安排”条款，在业务出现巨大波折时有能力处置资产，妥善保护投资者权益与金融市场稳定。
上述私募基金宏观经济学家表示，次贷危机的爆发，也让国内金融监管部门意识到必须尽早采取措施对金融市场风险未雨绸缪，并对金融机构混业经营趋势加大针对性的监管举措。
2017年，第五次全国金融工作会议提出成立“国务院金融稳定发展委员会”，标志着相关部门开始集合各金融监管部门力量，加强金融市场稳定性监管。
2018年3月，相关部门决定将原银监会和原保监会的职责整合，组建银保监会，令监管部门能更深入地发挥协同效应，妥善处理银行、保险、信托等金融机构混业经营与综合经营所带来的各类风险隐患。
地方金融监督管理局则被赋能新的监管职能——负责监管“7+4”类机构，包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司7类金融机构，以及辖区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等。
田轩认为，近年中国金融业改革发展取得巨大成就。但客观而言，中国金融监管的主体体制机制仍在“旧常态”下所确立，与现在中国高质量发展新格局存在一系列供给与需求错配的问题。主要表现在对某些金融创新的监管滞后，缺乏前瞻性；某些金融监管政策执行弹性大、规则不清晰等。
他指出，随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界已经发生巨大变化。此外国际形势骤变也令国内金融风险形势呈现复杂严峻、新老问题交织叠加等特征。对此相关部门需调整、形成和完善更适应当下新发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力同时持续强化金融风险防控能力。
“基于解决上述问题的考量，这次金融监管机构改革既强化了党对金融工作的集中统一领导，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，助力金融稳步推进供给侧结构性改革，令金融更高质量地服务实体经济发展。”田轩强调说。
构建现代金融监管体系征途
值得注意的是，此次金融监管机构改革，也令中国构建现代金融监管体系迈出关键步骤。
前述私募基金宏观经济学家向记者透露，随着国际形势骤变与境内金融市场发展，目前中国金融监管面临多项挑战，一是高通胀正迫使欧美央行先后采取激进的加息举措，或令欧美国家面临更大的经济衰退压力，加之俄乌冲突、大国博弈与能源粮食供应风波，持续影响全球国际金融市场稳定；二是科技资本与数据资本正逐步替代产业资本与金融资本，开始主导欧美国家经济发展，由此带来新的广泛、未知的影响；三是现代科技的广泛应用令金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化，如何保证平台资本公平竞争并防止无序扩张，又是新的挑战；四是受宏观经济波动与疫情冲击影响，信用违约事件时有发生，影子银行存量规模依然较大，部分地方政府隐性债务尚未缓解，个别头部房企债务风险突出，仍令金融市场稳定存在隐患；五是专业化处置机构和常态化风险处置机制不健全。尤其是金融机构及其股东、实控人或最终受益人的风险处置主体责任需要强化，金融管理部门风险处置责任需进一步明确，地方政府属地风险处置责任落实的积极性需进一步提升等。
“这都需要相关部门需推动此次金融监管部门改革，加强和改进金融监管职能，填补当前金融监管体系所存在的空白地带。”他指出。
连平认为，此次金融监管部门改革无疑是“切中要害”，将对中国金融市场产生一系列重要积极影响，包括进一步增强金融监管工作科学性、合理性和有序性；通过强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，有效调整中央和地方政府金融监管职责，规范金融市场运行秩序，更好地支持金融创新与控制金融风险。
记者获悉，要构建更完善的现代金融监管体系，相关部门在推进金融监管改革同时，还需与其他政府机构建立更好的协同效应，进一步提升现代金融监管的操作效率。具体而言，一是中国绝大多数金融机构都是地方法人，其党组织关系、干部管理、国有股权监管、审计监察和司法管辖都在地方，因此需进一步强化地方党委对金融机构党组织的领导，建立健全地方党政主要领导负责的重大风险处置机制；二是与地方政府协同合作，健全“风险为本”的审慎监管框架，包括有效抑制金融机构盲目扩张，推动法人机构业务牌照分类分级管理，将防控金融风险放到更重要的位置；三是联合多部门共同推动健全现代金融企业制度，筑牢产业资本和金融资本“防火墙”，依法规范非金融企业投资金融机构，加强股东资质穿透审核和股东行为监管，严格关联交易管理；四是营造严厉打击金融犯罪的法治环境，充分发挥金融监管机构与公安机关的紧密合作，做好行政执法与刑事司法衔接，强化与纪检监察、审计监督等部门协作；五是切实维护好金融消费者的合法权益。探索建立中央地方和部门之间的协调机制，推动金融机构将消费者保护纳入公司治理、企业文化和经营战略；六是完善金融安全网和风险处置长效机制。加快出台金融稳定法，明确金融风险处置的触发标准、程序机制、资金来源和法律责任；七是与地方政府共同推进加快金融监管数字化智能化转型。
连平指出，针对金融监管部门与地方政府之间的协同效应增强，此次金融监管部门改革也有所体现。比如央行撤销大区分行、恢复设立省级分行、取消县级支行等改革措施，将较好地实现央行机构与地方政府的匹配，加强央行与地方政府之间的协调配合，有助于增强货币政策的传导性，更好支持金融服务实体经济功能，进而持续完善中国特色的金融监管体系。
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