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5月18日上午，北京金融街15号成为焦点。当天，国家金融监督管理总局（以下简称“国家金融监管总局”）在此揭牌成立。至此，北京金融街15号由银保监会办公地变为国家金融监管总局办公地。
这是一个简单的揭牌仪式，却是中国新一轮金融监管领域机构改革迈出的重要一步。
5月18日，国家金融监督管理总局正式挂牌。图片来源：新华社
随着其揭牌成立，中国金融监管体系迈入“一行一局一会”新时代。
新设立的国家金融监管总局有何职能，其成立有何意义？从“一行三会”到“一委一行两会”，再到 “一行一局一会”，中国金融监管改革释放了什么理念？未来金融业演进和监管格局可能还存在哪些变化？今天我们聊一聊中国金融监管改革。
为何成立？实现金融监管“无死角”
虽然仍在金融街15号，但从银保监会到国家金融监管总局，职责却发生很大的变化。
根据今年3月份公布的《国务院机构改革方案》，国家金融监管总局作为国务院直属机构，将统一负责除证券业之外的金融业监管。其监管职责将主要涉及：强化机构监管、功能监管、行为监管、穿透式监管、持续监管，并统筹负责金融消费者权益保护，加强风险的管理和防范处置，依法查处违法违规行为。
具体来看，在银保监会的基础上，划入央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责。
直白点，你可以理解为，国家金融监管总局的职责更广。
但从银保监会到国家金融监管总局，不仅仅是职责扩大，更意在消除金融监管“死角”，其成立对于加强和完善现代金融监管，解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，具有十分重要的意义。
此前运行的“一行两会”金融监管体制虽然有效保障了金融发展稳定，但存在一些问题。比如各监管机构都有一定的监管职能，使得监管职能分散、力量分散、监管标准不统一、处罚裁量有差异。同时，新的经济金融形势需要更加夯实金融监管体制，以防化重大系统性金融风险的发生。
中国人民大学重阳金融研究院研究员、院委兼合作研究部主任刘英认为，国家金融监管总局统一负责证券业之外的金融业监管，这将填补监管真空，特别是在金融业对外开放的背景下，让日益增多的金融机构、日益丰富的金融业态、日益创新的金融产品能够纳入统一监管，降低金融监管套利的出现。同时，也能够实现机构监管和功能监管，实现行为监管及穿透式监管等金融监管，兼顾宏观审慎监管和微观审慎监管，防止系统性金融风险和区域性金融风险。
植信投资研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长连平也表示，由国家金融监管总局统一监管除证券业以外的所有金融活动，意味着未来创新金融业务和新的金融业态均处在总局的监管范围之中，可以避免“监管空白”现象，有助于管理和控制金融创新伴随而来的风险隐患，真正实现金融监管全覆盖。
有何变化？从分业监管到综合金融监管
随着国家金融监管总局的设立，我国正式形成“一行一局一会”的金融监管体系格局：人民银行、国家金融监管总局、证监会。
回顾我国的金融监管体系经历的一系列的改革和变化，可以看到监管格局与金融业发展有着密切关系：
1983年以前，我国金融市场相对不发达，主要以人民银行为核心实行“大一统”的金融体系，人民银行是唯一的商业银行，同时也肩负金融市场管理的职责。
1983年9月，经国务院授权，人民银行正式履行中央银行的职责，同时将原人民银行商业银行业务剥离出来，先后组建了中国农业银行、中国建设银行、中国银行及中国工商银行四大国有商业银行。人民银行不再经营商业银行业务，履行中央银行职能，同时履行对整个金融市场监管的职责，这是我国金融监管体制的雏形。
此后，随着我国证券市场的发展，1992年成立了国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，由此建立起我国证券行业的监管体系。随后，我国进行了一轮大规模的金融体制改革。到2003年，形成了以人民银行、银监会、证监会，以及保监会组成的“一行三会”的分业监管体系。
进入2004年以来，随着我国金融市场不断深入发展，新的金融业务及新型金融工具不断产生，金融机构综合经营趋势日渐显现，金融风险结构越来越复杂，而原有“一行三会”的分业监管体制存在的问题日益明显，最重要的是监管协调差、监管真空大、风险溢口多。因此，我国金融监管体制又做了两次重要调整，一是2017年底设立金融稳定和发展委员会；二是在2018年的党和国家机构改革中，银监会和保监会的职责被整合，组建银保监会，统一负责我国银行业与保险业的监管。至此，我国金融监管体制转变为“一委一行两会”金融监管体制，一直持续至此轮金融监管体制改革。
2023年政府工作报告指出，“有效防范化解重大经济金融风险”，强调“防止形成区域性、系统性金融风险”。招联首席研究员董希淼指出：“究其原因，问题之一在于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。”
“在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。”董希淼认为，国家金融监管总局正式挂牌，标志着这一轮金融监管体制改革迈出重要一步。下一步，还应加快推进人民银行分支机构改革，厘清中央金融委员会、金融工委与“一行一局一会”的关系，努力实现金融治理体系和治理能力现代化。
如何变化？ 中国特色“双峰监管”模式基本形成
在业内看来，本次金融监管体系改革之后，具有中国特色的“双峰”监管进一步显露端倪。
何为“双峰监管”？ “双峰监管”起源于英国，即金融监管的目标应当是“双峰”的：第一，以防范风险、维护金融稳定为目标，实施审慎监管；第二，以促进市场行为规范、防止投机行为、保护消费者权益为目标，实施行为监管。
清华大学五道口金融学院副院长田轩解释，以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管和以保护金融消费者合法权益为目的的行为监管，是国际金融监管政策改革的两大重要方向。审慎监管，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。
“此次改革正体现了‘双峰’监管模式的核心特征，即审慎监管与行为监管适度分离。”田轩表示，此次机构改革的部署安排，正是为了保证审慎监管与行为监管在相互配合的基础上各司其职，确保金融系统健康运行、金融主体行为得当，从而提升整个金融体系的稳定性。
董希淼补充，具体在“一行一局一会”中，人民银行将主要负责货币政策和宏观审慎监管；国家金融监管总局统一负责除证券业之外的金融业监管和金融消费者、投资者权益保护；证监会资本市场监管，增加企业债券发行审核等职责。
他认为，国家金融监管总局统一负责除证券业之外的金融监管，有助于减少监管空白和监管交叉，落实好行为监管和功能监管。人民银行作为中央银行，剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等职责，完善分支机构改革，有助于建设现代中央银行制度。而证监会专门负责直接融资领域的监管，体现我国对大力发展资本市场、提升直接融资比例的重视。与此同时，国家金融监管总局和证监会均为国务院直属机构，金融管理部门工作人员纳入公务员序列，机构层级和权威性以及人员积极性将得以提升。
上海金融与发展实验室主任曾刚表示，此次金融监管体制改革的总体方向是金融监管权力的集中、统一，实现金融监管的全覆盖、一致性，提升了监管效率，“内双峰监管”的模式基本形成，国家金融监管总局统一行使审慎监管和行为监管的职能。
值得关注的是，在业内看来，当前“一行一局一会”的金融监管格局中，把行为监管和审慎监管全放在了国家金融监管总局，与其他国家的“双峰”有本质区别，目的是实现监管全覆盖。
“现在的金融管理格局可以理解为央行、金监局、证监会三驾马车。比较像1997年英国金融监管改革后的格局，不同的是我们的证监会单设，这则像美国和中国香港地区。总之，这次改革是借鉴国际但不照搬。”一位业内人士解释。
下一步改革是什么？“地方金融监管”迎变局
除了成立国家金融监管总局以及统筹推进央行分支机构改革外，在3月份公布的《国务院机构改革方案》中，还有一个关键变化是：建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。
也就是说，下一步地方金融改革将成为金融监管体制改革的关键部分。
在业内看来，过往体制下，由于中央垂直监管难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。
董希淼认为，地方政府设立地方监管机构将来只负责监管职责，不再承担金融发展、招商引资等工作，有助于解决地方政府金融监管机构“既要监管又要发展”的角色冲突。
田轩认为，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，正是处理好中央和地方在金融监管中的职责边界，实现促发展与防风险并重，提升金融政策在全国落地执行质效的有力举措。接下来，还应该在具体运营细节上进行优化：进一步厘清中央与地方金融监管事权边界；完善金融监管权配置的法治供给，压实风险处置责任；以新兴业务监管作为抓手，增强中央和地方对金融监管的合力；坚持促发展和防风险并重，坚持市场化法治化原则，更好发挥政府作用，正确把握金融发展和金融监管的关系。
董希淼认为，正式挂牌之后，国家金融监管总局应根据新变化、新需要，进一步调整优化部门职责和机构设置，推进地方派出机构改革。同时，以此为契机，推动完善地方金融监管体制，建立中央和地方金融监管协调机制，更好地防范化解区域性和系统性金融风险。
【南方+记者】陈颖
【作者】 陈颖
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